- ‘26년까지 사망사고만인율을 OECD 평균 수준(0.29‱)으로 감축
정부는 11월 30일(수) “안전하고 건강한 일터, 행복한 대한민국”을 만들기 위한 ｢중대재해 감축 로드맵｣을 발표하였다.
윤석열 대통령은 취임 후 “누구나 안심하며 일할 수 있는 대한민국”을 만드는 것이 무엇보다 중요하다는 점을 강조해 왔으며, 정부 출범 직후 중대재해 감축을 위한 로드맵 마련을 국정과제로 선정하였다.
고용노동부는 그간 선진국 정책 사례, 현장의 안전보건관계자, 안전보건을 포함한 다양한 분야의 전문가, 노사 의견 등을 폭넓게 청취‧수렴(총 29회)하여 ｢중대재해 감축 로드맵｣을 마련하였다.
금번 로드맵은 2026년까지 OECD 평균 수준의 사고사망만인율 0.29‱(퍼밀리아드)로 감축하는 것을 목표로 4대 전략과 14개 핵심과제를 담고 있다.
사전예방에 초점을 맞춰 기업 스스로 위험요인을 발굴‧개선하는 위험성평가를 중심으로 ｢자기규율 예방체계｣ 구축을 지원하되, 중대재해 발생 시에는 엄중한 결과책임을 부과한다는 전략과, 중대재해가 다발하는 중소기업, 건설‧제조업, 추락‧끼임‧부딪힘, 하청 사고에 대해 집중 지원 및 특별 관리한다는 것이 로드맵의 핵심 전략으로서 추진된다.
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1. 로드맵 수립 배경 |
우리나라의 근로자 만 명당 산재 사고사망자 수, 즉 사고사망만인율은 지난 20년간 1/3 수준으로 감소(’01: 1.23 → ’21: 0.43‱)했다. 그러나 우리나라 중대재해 규모는 여전히 우리 경제적 수준을 훨씬 웃돈다.
우리나라의 2021년 사고사망만인율은 0.43‱로, OECD 38개국 중 34위에 머물러 있다. 매년 800명 이상이 일터에서 사고로 사망하고 있고, 최근 산업안전보건법 전부 개정․시행(’20.1月), 중대재해처벌법 시행(’22.1月) 등 처벌을 강화하였음에도 사고사망만인율은 8년째 0.4~0.5‱ 수준에서 정체되어 있다.
우리나라는 다른 선진국에 비해 제조업과 건설업 비중이 상대적으로 높고, 고령자, 외국인 근로자 등 안전에 취약한 계층도 빠르게 증가하고 있어 향후 중대재해를 줄이기 위한 여건은 더욱 어려워질 우려가 있다.
* 제조‧건설 비중(%, ‘20): 한국 33.0 vs 미국 15.2, 영국 15.4, 독일 25.8, 일본 25.9
이러한 상황에서 소득 3만불 선진국에 걸맞게 중대재해 감축 정체기를 극복하고 산업안전 선진국으로 도약하기 위해서는 기존 사고와 방식에서 벗어나 산업안전 패러다임을 대전환하고 중대재해 감축에 범국가적 역량을 총집결해야 한다.
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Ⅱ. 우리나라 중대재해 現주소 |
우리나라는 1981년 사업장 안전의 기본법으로 산업안전보건법을 제정한 이래 규제와 처벌에 주안점을 두고 중대재해 감축 전략을 유지해 왔다. 산업안전보건법령은 1,220개 조항(산업안전보건법 175조, 시행령 123조, 시행규칙 243조, 안전보건기준규칙 679조)으로 방대하고 세세하다. 뿐만 아니라 법령이 본래 가지는 제약상 획일적‧일반적인 것이 많아, 개별 사업장의 특성 및 여건 등이 고려되지 못하고 있다.
이는 수규자인 노사가 이행하는 과정에서 기본 취지인 사업장의 안전을 향상하려 노력하기보다는 법령의 세세한 기준을 맞추는데 급급하게끔 하는 경향성을 초래했다. 규제의 내용 또한 급변하는 신기술의 반영이 지체되어 사각지대가 발생하는 등 안전보건규정이 시대 흐름에 뒤떨어지는 문제도 심각하다.
산업안전감독도 마찬가지다. 매년 2~3만개 사업장에 감독을 실시하고 있으나 적발과 처벌에 중점을 두어 운영되고 있다. 사고를 유발하는 요인보다 안전관리자 선임, 안전보건교육 실시 여부 등 적발하기 쉬운 서류상 점검에 치중한다. 지난 5년간 특별감독을 실시한 83개 기업 중 12개 기업에서 사망사고가 재발하는 등 감독의 예방 효과도 미흡하다.
많은 기업에서는 안전 역량을 체계적으로 향상하는 일보다 당장의 처벌을 피하기 위한 서류작업에 더 많은 관심을 쏟는다. 법 준수 여건이 취약하고 역량이 부족한 중소기업의 경우 아예 안전관리를 방치하거나 포기하기도 한다. 중대재해처벌법 시행 이후 이러한 경향은 더 심화되고 있다. 중대재해처벌법이 금년 1월 27일 시행되었으나, 본래의 취지가 발현되지 못해 중대재해처벌법이 적용되는 기업의 사망사고는 오히려 증가했다.
기존의 산업재해로부터 동종·유사 재해의 재발 방지를 위한 교훈을 얻지 못하고, 기본적 안전대책조차 갖추지 못한 기업도 많다. 최근 사회적으로 이슈화 되었던 한 식품회사의 경우 5년간 동일‧유사한 끼임 사고가 15건이나 발생했음에도 별다른 대책을 취하지 않은 채 생산을 계속해오다 결국 끼임 사망사고로 이어진 바 있다.
안전 전담부서가 신설되고 안전인력 채용이 늘었으나 노사 모두 안전을 ‘안전보건 스태프의 일’로만 인식하고 있어 안전보건주체로서의 책임 있는 역할과 행동은 아직 부족하다.
안전을 비용의 관점에서만 접근하고 생산의 부가적 요소로 치부하는 그간의 경영관행은 여전하다. 근로자도 스스로를 안전보건 보호대상으로만 인식하고 있어 자립적인 안전행동, 동료 근로자에 대한 배려 등은 미흡하다.
우리보다 먼저 중대재해 감축의 정체기에 직면했던 선진국은 1970년대 이후 사전 예방에 더욱 중점을 두고 노사의 자발적 노력을 촉진하는 방향으로 정책 패러다임을 전환하였다. 노사가 함께 사업장 내 유해·위험 요인을 스스로 파악하여 개선대책을 수립‧이행하는 ‘위험성평가’ 제도를 중심으로 자기규율 예방체계를 확립한 것이다. 이는 그간의 경험에 비추어 다수의 입법을 통한 촘촘한 정부 규제와 처벌만으로는 더 이상 사망사고를 줄일 수 없다는 결론에 이르렀기 때문이다.
자기규율 예방체계로의 전환 이후 선진국의 중대재해는 획기적으로 감소하였다. 일례로 영국은 자기규율 예방체계에 기반한 산업안전보건법 제정(1974년) 이후 5년 만에 사고사망만인율이 30% 감소(0.34 → 0.24‱)했다. 이후에도 빠른 속도로 중대재해가 감축되었다. 현재 영국, 독일의 사고사망만인율은 각각 0.7‱, 0.8‱로 우리나라의 1/5~1/6 수준에 그치고 있다.
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Ⅲ. 로드맵 주요 내용 |
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◈ ’26년까지 사고사망만인율을 OECD 평균 수준(0.29‱)으로 감축하기 위해, -사후적인 규제와 처벌 중심에서 사전 예방에 초점을 맞춰 |
첫째, 위험성평가를 핵심수단으로 사전 예방체계를 확립한다
예방과 재발방지의 핵심수단으로 위험성평가 개편
위험성평가는 국제적으로 안전보건관리의 초석으로 평가받는 매우 중요한 제도로 자기규율 예방체계의 성공을 좌우하는 핵심 수단이다.
자기규율 예방체계란 ①정부가 제시하는 하위규범·지침을 토대로 노사가 함께 사업장 특성에 맞는 자체 규범을 마련하여, ②평상시에는 위험성 평가를 핵심 수단으로 사업장 내 유해·위험요인을 스스로 발굴·제거하고, ③사고 발생 시에는 예방노력의 적정성을 엄정히 따져 결과에 대한 책임을 부여하는 안전관리 방식을 말한다.
우리나라는 2013년에 산업안전보건법에 위험성평가를 도입·시행한 지 9년이 지났으나 아직 현장에 정착되지 못하고 있다. 이는 위험성평가 실시 여부와 상관없이 기존의 세세하고 획일적인 산업안전보건법령을 그대로 적용하는 등 위험성평가 활성화를 위한 제반 법․제도 정비가 제대로 이루어지지 않았기 때문이다. 대다수 사업장에서는 위험성평가를 추가적인 규제로 인식하고 있으며, 어렵고 힘들다는 이유로 제대로 실시하지도 않고 근로자의 참여도 낮은 상황이다.
이에 로드맵을 통해 모든 정책 수단을 총동원하여 위험성평가의 현장 안착에 매진한다. 위험성평가 제도를 ‘핵심 위험요인’ 발굴‧개선과 ‘재발 방지’ 중심으로 운영하고, ‘25년까지 단계적으로 의무화*한다.
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* 의무화 적용 시기: (‘23년 내) 300인 이상 → (’24.) 50~299인 → (‘25.~) 5~49인 |
중소기업도 손쉽게 위험성평가를 할 수 있도록 실질적인 사고발생 위험이 있는 작업‧공정에 대해 중점적으로 위험성평가를 실시하고, 쉽고 간편한 체크리스트 기법, OPS(One Point Sheet) 방식(사다리, 고소작업대 등을 사용하는 단순한 작업은 작업 전 1페이지 서술식 위험성평가 실시) 등도 개발·보급한다.
아차사고와 휴업 3일 이상 사고에 대해서는 모든 근로자에게 사고사례를 전파·공유하고 위험성평가 시 재발방지대책을 반영하도록 지도하여 사고의 교훈이 현장의 안전으로 환류되는 체계가 마련되도록 지원한다.
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중대재해 발생 원인이 담긴 재해조사의견서를 공개하고 사고발생부터 수습까지의 과정, 기업 문화, 안전보건관리체계 등 구조적 문제까지 분석한 중대재해 사고백서를 발간하여 중대재해 예방을 위한 공적 자원으로 활용되도록 한다.
위험요인 파악, 개선대책 수립 단계뿐만 아니라 사전준비, 위험성 추정·결정 등 위험성평가 全 과정에서의 근로자 참여를 확대한다. 해당 작업·공정을 가장 잘 아는 관리감독자가 숨겨진 위험요인 발굴 등 위험성평가의 핵심적인 역할을 효과적으로 수행할 수 있도록 관리감독자 교육도 강화한다.
사업장별 정기(연 단위)·수시(공정·설비 변경 시) 평가 결과가 현장 근로자까지 상시 전달·공유될 수 있도록 ｢月-週-日 3단계 공유체계｣를 확산한다. 스마트기기를 통해 위험성평가 결과가 현장 근로자까지 실시간 공유될 수 있도록 모바일 어플리케이션도 개발·보급한다.
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산업안전감독 및 행정 개편
위험성평가의 현장 안착을 뒷받침하기 위해 산업안전감독 및 법령 체계를 전면 개편한다.
정기 산업안전감독을 ‘위험성평가 점검’으로 전환하여 위험성평가 적정 실시여부, 위험성평가 결과의 근로자 공유 여부, 재발방지대책 수립·시행 여부 등을 근로자 인터뷰 방식 등으로 확인하고, 컨설팅, 재정지원 사업과 연계한다.
중대재해 발생 시에는 반드시 지켜야 할 의무(Golden Rule) 위반 및 위험성 평가 적정 실시 여부 등을 중점 수사하여 엄중하게 처벌‧제재한다. 다만, 위험성평가를 충실히 수행한 기업에서 중대재해가 발생할 경우 자체 노력 사항을 수사자료에 적시하여 검찰·법원의 구형‧양형 판단 시 고려될 수 있도록 한다. 사고 원인을 철저히 규명하여 동종‧유사 업종에 비슷한 사고가 확산될 우려가 있는 경우 재발방지에 중점을 둔 기획감독을 실시한다.
산업안전보건 법령 및 기준 정비
산업‧기술 변화 등을 반영하여 안전보건기준규칙 全 조항(679개)을 현행화한다. 안전보건기준규칙 중 필수적으로 준수해야 하는 핵심규정((例) 처벌규정: “고소작업에 대해서는 추락방지조치를 하여야 한다”)은 처벌이 가능하도록 법규성을 유지하되, 개별 사업장의 특성을 반영하여 유연한 대처가 필요한 사항은 예방규정((例) 예방규정: 추락방지를 위한 안전난간, 안전대 또는 추락방지망 등 설치기준의 세부 내용은 고시, 기술가이드로 제공)으로 전환하고 고시, 기술가이드 형식으로 보다 구체적인 내용을 제공한다.
중대재해처벌법은 위험성평가와 재발방지대책 수립‧시행 위반 등 중대재해 예방을 위한 핵심 사항 위주로 처벌요건을 명확화한다. 상습‧반복, 다수 사망사고 등에 대해서는 형사처벌도 확행한다. 중대재해 예방의 실효성을 강화하고 안전투자를 촉진하기 위해 선진국 사례 등을 참조하여 제재방식 개선, 체계 정비 등을 강구한다. 이를 위해 ’23년 상반기에 노‧사‧정이 추천한 전문가들로 ｢산업안전보건 법령 개선 TF｣를 운영하여 개선안을 논의‧마련한다.
둘째, 중소기업 등 중대재해 취약 분야를 집중 지원·관리한다.
우리나라 중대재해는 규모별로는 50인 미만 소규모 기업에서 80.9%, 업종별(건설업 50.4%, 제조업 22.2%)로는 건설업과 제조업에서 72.6%, 사고유형별(추락 42.4%, 끼임 11.5%, 부딪힘 8.7%)로는 추락‧끼임‧부딪힘 사고가 62.6%, 원‧하청별로는 하청 사업장에서 40%가 발생하고 있다. 이에 효과적인 중대재해 감축을 위해 이러한 취약분야를 타겟팅하여 집중 지원‧관리한다.
중소기업: 안전관리 역량 향상 집중 지원
신설(6개월 내) 또는 고위험 중소기업에 대해서는 ｢안전일터 패키지｣ 프로그램을 통해 ‘진단-시설개선-컨설팅’을 종합 지원한다. 사업자등록 정보를 활용하여 신규 설립 사업주에게 산재예방 정보 및 안전일터 패키지 프로그램 참여를 안내한다.
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중소기업 맞춤형 시설, 인력 지원 등 과감한 정부 재정 투입을 통해 중소기업의 안전관리 역량 향상을 전폭 지원한다.
소규모 제조업(50인 미만)의 노후‧위험 공정 개선 비용을 지원하는 안전 리모델링 사업을 추진한다. ’26년까지 안전보건 인력을 2만명 이상 추가 양성한다. 업종·규모별 직무 분석을 통해 ｢안전보건 인력 운영 가이드｣를 마련하고 안전관리 전담인력 추가 선임 시 재정지원도 검토한다.
특히, 소규모 기업이 밀집된 주요 산업단지에 공동 안전보건관리자 선임을 지원하고, 노후화 산업단지 내 종합 안전진단, 교육, 예방활동 등을 수행하는 화학 안전보건 종합센터도 신설·운영한다.
중소기업 대상 민간 재해예방기관 기술지도는 위험성평가 컨설팅으로 전환하고, 시설·공정 전반의 위험요인 발굴 및 진단까지 확대 지원한다.
건설·제조업: 스마트 기술·장비 중점 지원
건설‧제조업은 위험한 작업환경 개선을 위한 AI 카메라, 건설장비 접근 경보 시스템, 추락보호복 등 스마트 장비‧시설을 집중 지원하고, 근로자 안전확보 목적의 CCTV 설치도 제도화한다. 건설업 산업안전보건관리비를 활용하여 건설현장의 스마트 안전장비 사용을 촉진한다. 스마트공장 사업에 산재예방 협업 모델(Safe & Smart 팩토리)을 신설하여 기계·설비의 설계·제작단계부터 안전장치 내장(OECD는 1989년 고용전망(OECD Employment Outlook, 1989)에서 ’안전장치가 내장된 기계·설비‘가 회원국의 산재 사망사고의 급격한 감소를 이끈 주요 요인으로 평가)(built-in)을 유도한다.
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추락·끼임·부딪힘 : 3대 사고유형 현장 중심 특별관리
추락·끼임·부딪힘 3대 사고유형은 재해 유발 요인이 특정되어 있다. 그간의 사고 분석 결과에 따르면 추락 사고는 비계, 지붕, 사다리, 고소작업대, 끼임사고는 방호장치, 기계 정비 시 잠금 및 표지부착(LOTO), 부딪힘 사고는 혼재작업, 충돌방지장치 등 8대 요인이 사고와 직결된다.
이러한 3대 사고유형 8대 요인에 대해서는 스마트 안전시설·장비를 우선적으로 보급하고, 사업장 점검 시에는 핵심 안전수칙 교육 및 준수, 근로자의 위험 인지 여부를 반드시 확인한다. 핵심 안전수칙 위반 및 중대재해 발생 시에는 무관용 원칙에 따라 엄정 대응한다.
원·하청: 안전 상생 협력 강화
하청 근로자 사망사고 예방을 위해 원·하청 기업 간 안전보건 역할·범위 등을 명확히 하는 가이드라인을 마련한다. 원청 대기업이 하청 중소기업의 안전보건 역량 향상을 지원하는 ｢대·중소기업 안전보건 상생 협력 사업｣을 확대하고, 협력업체의 산재 예방활동을 지원한 기업 등 상생협력 우수 대기업에 대해서는 동반성장 지수 평가 시 우대한다.
｢Safety In ESG｣ 경영 확산을 위해 기업별 산업안전 관련 사항을 ‘지속가능경영보고서’에 포함하여 공시하고 ESG 평가기관에서 활용하도록 유도한다. 산업안전 등 ESG 우수기업에 대한 정책금융 지원 확대를 검토한다.
셋째, 참여와 협력을 통해 안전의식과 문화를 확산한다.
｢자기규율 예방체계｣가 제대로 작동하기 위해서는 사업주-관리자-근로자 등 안전보건 주체가 각자의 역할과 권한에 맞는 책임과 의무를 이행해야 한다. 아울러 중대재해의 획기적 감축은 사회구성원 모두가 공감할 수 있는 안전문화가 정착되어 노사가 안전을 ‘법과 규제’가 아닌 ‘당연한 가치’로 인식할 때 비로소 가능하다.
근로자의 안전보건 참여 및 책임 확대
근로자의 안전보건 참여를 대폭 확대한다. 산업안전보건법상 근로자 참여의 중심 기구인 산업안전보건위원회 설치대상을 100인 이상에서 30인 이상 사업장으로 확대한다. 사업장 규모·위험요인별 명예산업안전감독관의 적정 인력 수준을 제시하고 해당 기준 이상 추가 위촉 시 인센티브를 제공한다. 현장 근로자가 안전개선 제안 활동과 작업중지도 관심을 갖고 할 수 있도록 한다.
근로자의 핵심 안전수칙 준수 의무를 산업안전보건법에 명시한다. 근로자의 안전수칙 준수 여부에 따라 포상과 제재가 연계될 수 있도록 표준 안전보건관리규정을 마련·보급하고 취업규칙 등에 반영토록 지도한다.
범국민 안전문화 캠페인 확산
산업안전보건의 달(7월)을 신설하고 중앙 단위 노사정 안전일터 공동선언, 지역 단위 안전문화 실천 추진단 구성‧운영, 업종 단위 계절․시기별 특화 캠페인 등 범국가적 차원의 안전캠페인을 대대적으로 전개한다. 사업장 안전문화 확산의 첫 단계인 안전문화 수준 측정을 위해 한국형 안전문화 평가지표(KSCI)도 마련‧보급한다.
안전보건교육 내용 및 체계 정비
근로자 안전보건교육을 강의 방식 외 작업 전 안전점검회의(TBM), 포럼‧세미나 등 현장 중심으로 확대‧강화하고, 50인 미만 기업 CEO 대상 안전보건교육 기회도 확대‧제공한다. 초‧중‧고-대학 등 학령 단계별 안전보건교육을 강화(▴[초중고] 학교안전교육 7대 표준안의 직업안전교육 내용 강화 ▴[직업계고] 산업안전보건 교과서 개발(~’24.), 교원 직무 연수교육 등 역량 강화(’23.~) ▴[대학] 공학 관련 학과의 교양 필수과목 지정 유도‧확산(’23.~, 고용부))하고, 구직자 대상 직업훈련(1.5만개) 및 재취업지원(중장년 일자리 희망센터 등) 시 안전보건교육을 포함한다.
넷째, 산업안전 거버넌스도 재정비한다.
현재 안전보건정책은 산업안전감독관뿐만 아니라 안전보건공단, 민간 재해예방기관, 지자체 등을 통해 전달되고 있다, 중대재해 감축 정책의 효과성을 높이기 위해서는 안전보건 서비스 전달 기관 간 협업·거버넌스 구축이 중요하다.
산재예방 전문기관 기능 재조정
양질의 종합 기술지도·컨설팅을 제공하는 ｢안전보건 종합 컨설팅 기관｣을 육성하고, 평가체계를 개편하여 우수기관에 대해서는 공공기관 안전관리 용역 발주 시 가점 등 인센티브를 확대한다. 안전보건공단의 중소기업 지원(기술지도, 재정지원 등) 기능을 확대·개편하고, 위험성평가제 전담조직도 신설한다.
비상 대응 및 상황 공유 체계 정비
사고 발생 시 골든타임 확보를 위한 응급의료 비상 대응체계를 정비한다. 응급상황에 효과적으로 대처할 수 있도록 근로자 대상 CPR(심폐소생술) 교육을 근로자 의무 교육시간으로 인정한다. 이를 통해 ’26년까지 사업장 내 CPR이 가능한 근로자를 50%까지 확대한다.
사업장별 비상상황 초기대응, 응급 의료기관 이송경로 등을 포함한 ｢현장 비상상황 대응 가이드라인｣도 마련·보급한다.
중대재해 상황공유 체계도 고도화한다. 가칭 ‘산업안전비서’ 챗봇 시스템 등을 통해 일반 국민에게 실시간으로 중대재해 속보를 전파·공유하고 지자체, 직능단체, 민간기관, 안전관리자 네트워크 등을 활용하여 사고속보를 실시간으로 문자 전송한다. 중대재해 현황 등을 지도 형태로 시각화한 사고분석·공개 플랫폼도 구축한다.
중앙-지역 간 협업 거버넌스 구축
지자체·업종별 협회가 지역·업종별 특화 예방사업을 추진할 경우 정부가 인센티브를 부여하는 방안도 검토한다.
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지자체 자체 예방 사업(사례) |
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▪초소규모(1억원 미만) 건설 현장(축사‧공장 지붕 보수, 인테리어 등) 산재예방 ▪외국인 근로자, 플랫폼 종사자 안전보건센터(例: 쉼터 등) 인프라 조성 ▪산업단지 신규근로자 중심 민‧관 합동 체험형 안전교육장 구축 등 |
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Ⅳ. 향후 추진계획 |
현행 법령 체계, 예산의 범위 내에서 즉시 이행 가능한 과제는 ’23년부터 신속히 착수하여 가시적인 감축 성과를 도출하고, 법령 개정 및 예산 수반 과제는 연차별 세부 추진계획 수립 및 정기적인 이행 점검 등을 통해 차질 없이 추진할 계획이다.
아울러, 정책과제들을 추진하는 과정에서 국민의 폭넓은 이해와 공감을 얻을 수 있도록 끊임없이 의견을 듣고 반영하여 더 보완하고 발전시켜 나갈 계획이다.
고용노동부 이정식 장관은 “금번 로드맵은 선진국의 성공 경험, 수많은 안전보건 전문가와 현장 안전보건관계자의 제언에 기초하여 마련한 우리 현실에 맞는 가장 효과적인 중대재해 감축 전략”이라면서, “로드맵이 차질 없이 추진될 경우 2026년까지 사고사망만인율이 0.29‱로 감축되어 누구나 안심하고 일할 수 있는 대한민국이 될 수 있을 것으로 기대한다.”라고 말했다.
“선진국도 자기규율 예방체계로의 전환 과정에서 다양한 우려사항이 제기되기도 하였으나 자기규율 예방체계가 중대재해 감축을 위한 가장 효과적 전략이라는 사회적 공감대를 형성하고 정책을 일관되게 추진함으로써 큰 성과를 거두었다.”라면서, “우리도 확신을 가지고 흔들림 없이 추진한다면 우리 일터 안전수준이 획기적으로 높아지는 계기가 될 것”이라고 말했다.
김범수 기자 safetyin@safetyin.co.kr
